КОМПАС ДЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЯ
Липчане первыми в России создали систему правового мониторинга
Недавно Липецкий областной Совет депутатов получил письмо от председателя Государственного Совета Республики Коми Марины Истиховской. Она пригласила начальника правового управления облсовета Людмилу Салахетдинову выступить с докладом на Всероссийской научно-практической конференции, которая пройдет в Сыктывкаре в марте 2010 года. Парламентариев Республики Коми заинтересовал опыт липчан по проведению правового мониторинга.
Это хороший повод, чтобы побеседовать с Людмилой Николаевной.
— Людмила Николаевна, о чем вы собираетесь рассказать на конференции?
— Законы пишутся, чтобы изменить к лучшему нашу жизнь, пресечь возможные злоупотребления. Но достиг ли законодатель поставленной цели, приняв тот или иной правовой акт? Какую пользу принес закон, насколько эффективно исполняют его органы государственной власти и местного самоуправления? Правовой мониторинг позволяет получить ответы не только на поставленные вопросы, но и на многие другие. И не случайно в европейских странах ему уделяют не меньше внимания, чем законотворчеству. Скажем, в Бельгии мониторинг позволяет парламентариям заранее просчитать предполагаемые последствия реализации нормативного акта, устранить ошибки и недоработки на стадии рассмотрения законопроекта до того, как он обретет форму закона.
В России нет единых подходов к проведению правового мониторинга, так что каждый регион выбирает свой путь. У нас эта работа началась с того, что облсовет попытался прояснить вопрос о том, как областной Кодекс об административных правонарушениях, действовавший на тот момент уже в течение четырех лет, защищает интересы липчан.
— Что удалось выяснить?
— Две третьих административных протоколов составляются за нарушение правил благоустройства. И в том, что за последние несколько лет наши города и села стали чище и опрятнее, немалая заслуга принадлежит Административному кодексу. Сфера применения названного закона оказалась практически неограниченной – соблюдение тишины в ночное время, чистые улицы, безопасность общественного транспорта. Эксперты единодушно пришли к неожиданному, на первый взгляд, выводу. Несмотря на свой карательный характер, Кодекс об административных правонарушениях защищает права липчан. В то же время обнаружился вот какой факт. Штрафные санкции за организацию незаконных стоянок автотранспорта практически не применяются, в чем эксперты увидели явную недоработку со стороны местных властей по вопросу организации автостоянок. Оказалось также, что в течение нескольких лет служба занятости не составила ни одного протокола за отказ работодателя трудоустроить несовершеннолетних.
Полученные результаты даже скептиков убедили, что правовой мониторинг имеет огромную практическую ценность. Основываясь на его результатах, региональный парламент усовершенствовал Административный кодекс. Дополнительно было введено два состава административных правонарушений, две статьи изложены в новой редакции, пять – исключены. К результатам проведенного мониторинга мы затем еще не раз возвращались. В частности, областной Совет совместно с Липецким институтом управления провел среди студентов конкурс социальной рекламы. Его участникам необходимо было изготовить плакат или видеоролик, посвященный соблюдению тишины в ночное время (статья 8.4 Административного кодекса). Студенты творчески отнеслись к поставленной задаче. Их усилиями скупые строчки закона удалось красочно передать языком плаката.
— Каким был следующий шаг?
— Мониторинг Административного кодекса выявил ряд проблем, связанных с … организацией самого мониторинга. К его проведению мы, выражаясь юридическим языком, привлекли большое число субъектов правоприменения – начиная от федеральных структур, завершая жителями Липецкой области. Урегулирование процедурных моментов, определение органов, занимающихся мониторингом, и закрепление механизма реализации результатов требовало принятия отдельного закона. Соответствующий документ был разработан правовым управлением областного Совета.
Липецкие депутаты первыми в России приняли закон «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области». Произошло это событие в декабре 2008 года, и уже через несколько месяцев региональный парламент приступил к мониторингу закона «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области». В этой работе активно участвовали не только депутаты, но и отраслевые органы исполнительной власти, главы муниципальных районов, прокуратура и областной суд.
— Что можно сказать о результатах мониторинга?
— Закон «О профилактике безнадзорности…» активизировал на местах работу, направленную на профилактику преступности среди несовершеннолетних. Он послужил основой для внедрения ювенальных технологий, базирующихся на международных нормах и принципах восстановительного правосудия в отношении несовершеннолетних. Они направлены на защиту прав и интересов ребенка, профилактику детской преступности, на реабилитацию и адаптацию подростка в обществе. Мониторинг показал не только положительные, но и отрицательные аспекты в сфере профилактики девиантного поведения среди подростков, выявил неиспользованные возможности.
Проведение мониторинга закона «О профилактике безнадзорности…», а также «круглого стола» по его итогам позволило привлечь к обсуждению проблемы подростковой преступности широкий круг общественности, изучить, обобщить и распространить положительный опыт волонтеров и общественных организаций, работающих с несовершеннолетними. По результатам мониторинга были направлены рекомендации 33 исполнителям закона, призванные повысить эффективность его реализации.
— Как о липецком опыте узнали в Республике Коми?
— Сегодня многие территории проявляют повышенный интерес к правовому мониторингу. В мае прошлого года в Москве состоялся межрегиональный научно-практический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах федерации: качество и перспективы», а в следующем месяце Совет Федерации провел Всероссийскую научно-практическую конференцию «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Принятые по их итогам документы рекомендуют региональным органам власти использовать липецкий опыт.
Высокую оценку наша работа получила и в научно-практическом пособии, выпущенном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Написал его заместитель директора института, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки Юрий Александрович Тихомиров. Он — ученый с мировым именем, по учебникам которого в России училось не одно поколение юристов. Позволю себе небольшую цитату из книги: «В ходе общественного развития насущным является потребность анализа и оценки эффективности права. Поэтому особенно важен опыт Липецкой области по законодательному регулированию в этой сфере». Как отметил ученый, липчане оказались в роли первопроходцев, принявших «пионерский» закон.
Согласитесь, такая оценка ко многому обязывает. В ближайших наших планах – написать комментарий к закону «О мониторинге нормативных правовых актов». Задача эта не из легких, но первопроходцы не должны бояться трудностей.
Сергей Кибальниченко
